論文關鍵詞：社區公共管理;政府公共管理;社會公共管理;互動模式

論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區公共管理，作為公共管理機制的一個重要組成部份，開始遭到專家的認同與注重。文章在剖析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著的行政管理與社會管理互動模式進行探求與剖析，揭露社區公共管理互動模式的運行原理。

近些年來，社區公共管理作為公共管理機制中的一個重要組成部份，開始遭到專家們的關注。雖然，至今我們對社區公共管理的研究還逗留在起步階段，一直欠缺深入、系統的研究。對社區公共管理互動模式進行深入思考，在理論上，一方面是對公共管理研究領域的拓展和延展，另一方面是對公共管理機制與研究方式的豐富與發展;而在實踐上，對美國社區公共管理制度的建設有著重要的指導意義。本文將在剖析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著的政府管理與社會管理互動模式進行探求與剖析公共事務管理，力求揭露社區公共管理互:動模式的運行原理。

公共管理就是對公共事務和公共事業的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的促進和分配。王樂夫將公共管理的概念劃分為:對公共事務進行管理的社會活動。詳細說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，利用公共權利對公共事務施加管理的社會活動。fi」同時，他還將公共管理的核心內容—公共事務辨別為國家公共事務、政府公共事務、社會公共事務。王惠巖則依照不同的公共事務在階層性和慈善性特性方面存在著顯著差別公共事務管理，而覺得在理論上公共事務可分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。f2」作者覺得兩者對公共事務的界定并不存在本質區別，也是辨別的視角不同，后者以管理主體對象進行辨別，前者則以管理客體進行辨別。社區公共管理是指社區組織借助社區公共權利對社區公共事務和慈善事業進行組織與管理的活動。在以上對公共管理的概念劃分及辨別方式的基礎上，我們可以從以下幾個方面去剖析、把握社區公共管理—作為公共管理機制中一個重要組成部份的基本涵義。

(一)管理主體是擁有公共權利和公共權威的社區組織

通常來講，社區組織包括政府基層政權組織、社區自治組織以及社區中介組織。政府基層政權組織在社區公共管理中發揮著方向性的主導作用，主要包括城市社區的街道辦事處及其他職能部委。社區自治組織，伴隨著社區成員民主參與意識的提高而出現，是對社區內部公共事務實行“自我管理、自我組織、自我服務”的組織，如社區村民代表會議、社區住戶執委會、業主執委會等。社區中介組織主要指以社區住戶為成員、以社區地域為活動范圍、以滿足社區住戶的不同需求為目的、由村民自主創辦或出席、介于社區主體組織和市民個體之間的組織，如志愿者組織和社區服務組織。

(二)管理客體是社區中的公共事務與慈善事業

并不是所有的社區事務都是社區公共管理的對象，只有其中的公共事務與慈善事業才屬于社區公共管理的范圍。詳細而言，包括國家層面的公共事務與社區內部自生的公共事務。

(三)管理目的是維護社區成員的公共利益，促使社區發展任何公共管理的目的都是為了促進公眾的公共利益，并確保公共產品與公共服務的分配，社區公共管理也不例外。社區公共管理的目的，在于維護社區的公共利益，更好地組織與社區成員緊密相關的公共產品與服務的生產，以達到社區發展的最終目的。

(四)管理基礎是社區組織借助的社區公共權利社區公共權利是社區公共管理得以存在的基礎和前提，大致有三種:(1)組織授權的公共權利，如政府組織、社區自治組織、社區地委織等，是社區公共權利最重要的來源。(2)社區成員授權的公共權利，它是社區公共權利的源頭。社區成員通過補選等民主方式形成住戶執委會，使其擁有公共權利對社區公共事務進行組織與管理，就是其中的一種表現方式。(3)以經濟為基礎的公共權利，它展現在社區內的企業通過提供資金等方式影響社區公共事務的各個方面。

(一)政府公共管理與社會公共管理的基本特點比較

本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部委按照法律規定對全社會公共事務所推行的管理，并不包括政府的內部事務管理。社會公共管理是指社會性的公共組織對一定領域內的社會公共事務所進行的管理。與政府公共管理相比較，其特點突出展現在以下方面:

第一，公共管理內容的服務性。政府公共管理所提供的公共產品和公共服務多具備不可分割性、非排他性，例如國防、財政、環境保護、基礎研究等;而社會公共管理則大多活躍在政府公共管理碰觸不到的領域，提供的公共產品和公共服務不一定具備非排他性，更多的是一些區域性、分散性的公共產品和公共服務。與政府公共管理相比較而言，社會公共管理更緊貼公民的生活需求，更能展現“以人為本”的精神。

第二，公共管理的非政治權威性。政府公共管理不可防止地包含有政治權威的作用，波茨曼覺得政府公共管理的實質就是對政治權威的管理L47。社會公共管理巨大程度上也依賴于權威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯合體而形成的權威，通常不具備強制性，更沒有國家的強制力為后盾。

第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明晰，即國家的代表—政府。而社會公共管理的主體更趨向多元化，各組織方式靈活多樣，互相獨立，這是由社區發展的多元動力模式所決定的。

(二)社區公共管理的互動模式

變革開放之前，我國推行的是計劃經濟制度，政府是公共事務組織與管理的惟一組織，政社關系屬于“強政府，弱社會”。那時侯人們居住在社區，各類利益關系卻在單位。可以說，還不存在社區公共管理問題。真正意義上的現代社區是伴隨著政府職能由管理轉向服務而形成的。校企分開、政社分開、政事分開并且社區開始承當越來越多的社會職能。社區自治權利的確認和認可，構成了社區公共管理的權利來源。社區中介組織的成長為社區公共管理打下了良好的組織基礎。社區公共管理存在著政府公共管理與社會公共管理的互動模式。兩者之間互相影響與協作、相互掣肘與監督，共同維持社區的穩定與運轉，共同推動社區的協調發展。

1.社區公共管理中的政府公共管理

任何一個社區都要遭到國家法律法規和政府相關新政的約束。社區是社會的一個基本單位，所以許多國家層面的公共管理事務都要落實到社區。如維持社會治安，保護孱弱群體的利益，計劃生育等，一般在社區中執行和推行。這一部份的社區公共管理事務我們可以視之為政府公共管理的組成部份，由于政府或其抽調機構是這部份職能的執行主體。其實，在政府管理更多地引人市場竟爭、降低管理費用、追求高效率的時代，政府也可以選擇將這部份職能外包給適宜的社區組織并且個人來承當。

2.社區公共管理中的社會公共管理

任何一個社區公共管理事務中還牽涉到社區內部的公共事務，如滿足社區公眾的需求，發展社區經濟，維護社區公共設施等。這部份公共事務是社區公共管理的最重要組成部份，展現著社區公共管理的實質與核心。或則我們可以稱之為社區自治，即社區公共事務“自我管理，自我教育，自我服務”。相比較于政府公共管理活動，它更注重于服務而非單純管理，更緊貼社區住戶的日常還要，但是通常不以國家的強制力為后盾。因而，在理論上，屬于王樂夫所說的社會公共管理的范疇，或則說屬于王惠巖所說的對社會性公共事務的組織與管理。

3.政府公共管理與社會公共管理的互動

以社區組織(現今多指社區自治組織)為管理主體的社會公共管理，是社區公共管理的核心與實質，也代表著未來社區的發展方向。因此，美國市場經濟制度未能建立，政治制度變革亦未能完成，政府在社區公共管理中依舊飾演著非常重要的角色。政府公共管理與社會公共管理在社區公共管理活動中不是兩個互不干涉的獨立部分，而是一個互動整體。只有通過兩者的良性互動，使政府與社區組織既互相協作，又互相監督，就能更好地發揮社區的公共服務、利益代表、管理成員等公共管理職能，推動社區發展目標的實現。

在社區公共事務的組織與管理活動中，政府公共管理的管理主體是政府，社會公共管理的管理主體是社區組織。社區公共管理中政府與社會公共管理的互動模式，正是通過政府與社區組織之間既互相協作又互相牽制的互動關系突顯進去的。

(一)政府與社區組織的互相協作

從政府與社區組織的互相合作關系看，當雙方面對共同的社區及社區公共管理事務時，是互相配合、相互協作的，一方面，政府把部份社會公共管理權利委托或讓渡給社區組織，非常是在“市場不為、政府又不能”的領域內大力扶植那些組織，旨在依賴他們在社區內更有效地建立政府的行政決策，實現政府的行政管理和服務的目的;另一方面，社區組織也要依靠于政府的授權或委托，榮獲實質性的管理權限或新政與財政支持，能夠充分發揮其管理職能，博得社區組織的可持續發展。他們之間更多的是指出“互惠”與“協作”，共同成為社區公共管理的主體。那樣，能夠產生一種政府與社區組織同時從不同的視角共同為促進社區公共利益而努力的頹勢，使社區住戶成為最大的獲益主體。公務員之家

(二)政府與社區組織的互相監督

政府與社區組織還存在著互相監督、相互牽制的關系。一方面，政府依法對社區組織進行監督、指導和控制;另一方面，社區組織則作為社區成員的代表對政府及其公共管理行為進行監督和阻礙。

1.政府對社區組織的牽制

首先，任何組織就會遭到“自治”與對組織的“控制”這對矛盾的困惑。對社區組織而言，保持獨立性、自治性是它有效舉行活動的必要條件。因此獨立和自治有時也會成為形成害處的隱患。例如說社區組織或許會運用手中的公共權利，助長勢利的團體主義或個人主義。若只是靠社區組織內部的章程與規則來避免其濫用權利，是遠遠不夠的。再者，社區組織所代表和維護的是一個群體的共同利益，而不是整個社會的公共利益。這么，社區組織維護的群體利益與整個社會的公共利益發生沖突就在所難免，如社區組織不顧社會公共利益的違法搭建現象的存在等。所以，為了防止社區組織公共權利被濫用，自私的社區意識或個人意識的滋長，以及出于維護全社會公共利益的還要，政府對社區組織的監督必不可少。其實，政府對社區的監督應當抓住好一個“度”的問題，要以不損害社區組織的自治性為原則，既要保證政府對社區組織的有效監督，又要保障社區組織得到充分的自由。

2.社區組織對政府的牽制

首先，政府是一國外擁有壟斷強制力的組織，其行為的阻礙誘因相對于任何其他方式的組織來說都要少。現在，人們即使已對政府權利還要有效監督簽署共識，并且，美國除政府內部的監督制度外，人們指出的社會監督常常更注重于社會輿論與公民個人的監督。因此社會輿論的局限性、公民個人力量的薄弱性使其又未能完全肩負起社會監督的重擔。因而充分發揮社區組織的監督職能，以組織的力量避免公民權益遭到各方面的侵犯，已成為當務之急。再者，社區組織作為政府與公民之間的社會中介機構而存在，本質_[是一種民間自治組織，不僅依法接受政府的指導與監督外，更應當具備獨立于政府的自治性，決不應當成為政府的“一條腿”川。其次，我國社區公共管理是在計劃經濟向市場經濟、“全能政府”向服務型政府轉變的過程中發展上去的，社區組織應當才能代表社區住戶監督政府人員的執法活動，能夠有效地參與國家管理并監督政府機關的活動。

社區除政府公共管理與社會公共管理的互動模式外，還存在著政府公共管理、社會公共管理與市場管理、文化管理、信息管理之間更為復雜的互動模式，還須要我們在將來的理論與實踐研究中逐步深人思考。